最近，美国食品和药物管理局局长罗伯特·卡利夫宣布对人类食品计划和烟草制品中心 (CTP) 进行外部评估。FDA 的新闻稿指出：“……更大的挑战摆在我们面前，因为我们确定该机构将如何应对复杂的政策问题，并确定越来越多可能对公众健康产生重大影响的新产品的执法活动。为此，审查将推动‘组织卓越’。”

Califf 是对的——CTP 显然需要帮助。本文的目的是回顾 CTP 如何在这种站不住脚的情况下出现，并提出审查 CTP 流程的重点领域。

我们是怎么来到这里的？

毫无疑问，CTP 处于不利地位。不管机构怎么转，都不可能取悦所有人。在所有烟草产品都消失之前，反烟草/电子烟团体永远不会满足——因此，中心提出的减少危害的现实主张总是会遭到反对。当 CTP 试图制定以效率为重点的政策时，许多业内人士声称他们是“禁止主义者”，他们不考虑减少危害和/或其决策的人类和经济后果。

最近，一些法庭意见和 CTP 行动极大地加剧了 CTP 面临的挑战环境：

• 西弗吉尼亚诉 EPA。虽然与 CTP 没有直接关系，但西弗吉尼亚州诉 EPA最高法院的决定重新提出了监管机构的自由裁量权在未来是否会变得更加有限的问题。法院似乎准备削弱长期存在的学说（或更有力地应用它们）以限制机构权力并将决策权交给立法机关。
• 美国雪茄协会诉 FDA。最近，在美国雪茄协会诉 FDA案中，美国哥伦比亚特区地方法院的法官 Amit Mehta 审查了 FDA 不将优质雪茄从推定规则中豁免的决定是否武断且反复无常。法院最终认定 FDA 忽视了规则制定记录中的证据，并对该机构作出了不利于该机构的裁决。
• Juul 诉 FDA。几天后，CTP 发现 Juul 流行的蒸汽产品存在毒理学问题，并针对这些产品发布了营销拒绝令 (MDO)。毫不奇怪，Juul 立即请求并收到了 DC 电路对 MDO 的紧急停留。没有错过任何一个节拍，CTP 迅速“......在行政上维持了营销拒绝令。该机构 [确定] Juul 应用程序存在独特的科学问题，需要额外审查。” 几位评论员质疑 CTP 决定重新审查 Juul 申请的理由，有些人甚至认为这种快速逆转表明对 Juul 数据的审查不够恰当或更糟——对 CTP 的决定缺乏信心——制造。无论哪种方式，整个事件链都会对 CTP 的审查过程提出质疑。
• 最后，CTP 仍面临压力，要为马里兰州法院判决中涉及的公司完成关于上市前烟草产品申请 (PMTA) 的决定，根据 CTP 的说法，该决定要到明年夏天才能完成。进一步加剧 CTP 的问题，该中心继续“处理”大约 1,000,000 种合成尼古丁 PMTA，超过了 2022 年 7 月 13 日国会做出营销决定的最后期限。该中心将如何应对这种压力是任何人的猜测。到目前为止，CTP 似乎继续按照自己的节奏前进，尽其所能遵循马里兰法院的命令。

这些外部和内部因素指向一个不容忽视的结论——CTP 似乎正在苦苦挣扎，需要做出一些改变。考虑到上述情况，以下是 CTP 进行外部（和内部）审查的几个成熟领域。

运营变更

在操作上，CTP 似乎拥有成功监管烟草制品的资源（人员和预算）。也就是说，某些政策选择和行政行为（包括自己造成的和外部造成的）似乎阻碍了中心有效管理空间的能力。重要的是，美国烟草监管计划的复杂性、缺乏明确的产品测试和批准标准以及过于不透明的产品申请流程阻碍了有效监管。

最具挑战性的运营问题来自现有的监管计划，这对于烟草产品来说过于复杂。《烟草控制法》规定了参数/护栏，但 CTP 在如何实施过程中有自由度。全面的 PMTA 指导和强有力的最终规则要求科学的深度太过分了。问题是：确定产品是否适合保护公众健康 (APPH) 是否真的需要所有描述的科学数据？

如果与可燃香烟相比，似乎大多数电子尼古丁输送产品的 APPH 测定可以仅基于化学进行。堆放毒理学、人为因素、药代动力学和行为研究，难怪审查过程需要这么长时间。

标准不明确。如果没有明确的标准，CTP 和行业都只能不断地使用猜测和猜想来促进决策。虽然可以理解的是，APPH 没有简单的公式，但明确的期望将是有益和有效的。例如，哪些设备特性真正需要测试？稳定性测试的深度是多少？什么构成足够的 PK [药代动力学] 研究？虽然与科学办公室的初次会议通常有助于回答此类问题，但更好地定义产品特定标准和设定最低标准将大大简化审批流程。

缺乏透明度。虽然可以查看技术项目主管评审以及 CTP 在其网站上放置的一些审查标准备忘录，很少有 PMTA 申请人知道他们的申请在任何特定时间发生了什么。除了最初的 PMTA 前会议和唯一的缺陷信之外，申请人对其申请的状态（行政和实质）知之甚少。虽然欢迎更多关于申请状态的透明度，但在申请中的问题上进行更多的来回交流将使每个人都受益，尤其是 CTP。就 Juul 而言，报告表明，Juul 提供了数千页与 CTP 在 MDO 中提出的毒理学问题相关的数据。如果 CTP 使用现在过时的附加信息请求，Juul 会指出这些数据，

政策变化

不言而喻，美国政府的政策至少可以说是善变的。制定和维持长期政策是困难的——尤其是考虑到每隔几年更换一次政府。尽管如此，与减少危害相关的压倒一切的政策承租人可以而且应该构成烟草监管政策的基石。如果减少危害是首要任务，那么监管机构需要优先考虑降低危害产品进入市场的途径，激励创新，并专注于为寻求戒烟的可燃卷烟吸烟者提供出口。

减害政策。在 FDA 前专员 Gottlieb 任职期间，业内许多人认为减少危害将占上风，并且所有人都会认识到蒸汽产品在可燃卷烟风险连续性的另一端的位置。不幸的是，青少年尝试使用几种蒸汽产品的显着增加使 CTP 陷入困境。公共卫生团体对 CTP 的步伐不满，通过诉讼迫使该中心陷入困境。

假设《烟草控制法》的目标仍然是降低与吸烟相关的发病率和死亡率，那么减少危害策略是实现该目标的核心。重要的是，减少危害的策略应该适合所有利益相关者。虽然 CTP 有多项举措在推进，但是否有专门的举措计划旨在让吸烟者转向更安全的替代品？当那些风险较小的替代品无法通过 PMTA 途径取得成功时，将吸烟者转移到风险较低的替代品上的努力毫无作用。当前的烟草政策与针对其他不安全行为所采用的各种策略截然不同，在这些策略中，减少危害被视为主要替代方案。在吸毒和性传播疾病等领域，我们的社会普遍接受减少伤害的努力，但对于烟草，

鉴于 CTP 面临的所有挑战，与非政府组织和行业密切合作制定减少危害政策似乎不是最好的时间利用方式。中心成立之初，就各种问题（例如有害和潜在有害成分）举行了频繁的科学会议。近年来，这些数字有所下降，部分原因可能是Covid，也可能是由于对中心的繁重需求。优先考虑 CTP、行业和烟草控制团体之间的真实和公开对话对于制定强有力的减害政策至关重要。举行关于减少危害计划和政策的科学会议（通过 CTP 或烟草制品科学咨询委员会）将增加透明度并将所有想法带到桌面上。

在考虑减少危害的产品时，FDA 不应让完美成为美好的敌人。目前，PMTA 评论似乎在寻找完美。评论似乎只关注可能构成风险的最小细节，而忽略了与具有 70 种已知致癌物（以及每年 480,000 人死亡的往绩记录）的可燃产品的更普遍的比较。APPH并不意味着没有风险——它意味着比有史以来最致命的消费品——可燃香烟风险更低。重新考虑如何判断 APPH 将是对抗因吸烟引起的发病率和死亡率的极好的第一步。

必须激励对减少危害的投资。如果一个人想开发一种新产品，时间表是一个硬停止。一年的产品开发，长达三年的 PMTA 测试（包括两年的稳定性和计划、实施和撰写研究的时间）加上一到三年的 CTP 审查，然后才有可能获得营销订单相当糟糕的投资。PMTA 流程必须改变，以更快地将风险较低的产品推向市场。

社会绝不能忘记吸烟者。青少年烟草问题很重要，但每天死亡的 1,300 名吸烟者也很重要。一项平衡的减害政策——控制青少年接触和接触，同时让可燃卷烟吸烟者完全戒烟或转向风险较低的产品是必要的。

向前进

希望外部审查将是一项卓有成效的工作——为 CTP 考虑提供强有力的替代方案。如果重点正确，该审查将解决基本问题，最终将烟草监管引导到一个合理的、减少危害的世界，让吸烟者对未来充满希望。